La informalidad en el Perú no tiene un solo rostro: el desafío de diseñar políticas diferentes para realidades distintas
Fuente principal: Este artículo ha sido elaborado a partir de la columna “Las distintas caras de la informalidad”, escrita por Javier Herrera, profesor visitante del Departamento de Economía de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), y publicada en la sección Caleidoscopio Económico. La información estadística procede principalmente de la Encuesta Permanente de Empleo Nacional (EPEN) del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) y de la Cuenta Satélite de la Economía Informal 2023. El presente texto constituye una interpretación periodística y educativa de la fuente original, respetando su autoría.
La informalidad: un problema que el Perú todavía no logra resolver
Hablar de informalidad en el Perú es hablar de uno de los problemas económicos y sociales más persistentes de las últimas décadas. A pesar de las políticas implementadas para reducirla, sus resultados continúan siendo insuficientes. No se trata solamente de empresas que no emiten comprobantes de pago o de trabajadores que no están registrados: detrás de la informalidad existen historias de exclusión laboral, baja productividad, emprendimientos de subsistencia, evasión tributaria y también negocios con posibilidades reales de crecimiento.
De acuerdo con la Cuenta Satélite de la Economía Informal publicada por el INEI, en 2023 el sector informal representó aproximadamente el 18,3 % del producto bruto interno del Perú. Esta cifra demuestra una aparente contradicción: aunque la mayoría de los trabajadores se encuentra en condiciones informales, el aporte de este sector a la producción nacional es considerablemente menor. En otras palabras, la informalidad concentra una gran cantidad de empleo, pero genera una proporción relativamente reducida del valor económico del país.
Los resultados de las políticas públicas también han sido limitados. Según la Encuesta Nacional de Hogares, la tasa de informalidad urbana disminuyó del 74,3 % en 2004 al 64,9 % en 2016, una reducción de 9,5 puntos porcentuales. Sin embargo, entre 2016 y 2021 volvió a incrementarse en 6,6 puntos. Posteriormente, entre 2021 y 2025, con la recuperación económica, disminuyó nuevamente en 3,2 puntos, pasando de 71,4 % a 68,2 %.
Estas variaciones muestran que los avances contra la informalidad han sido frágiles y pueden revertirse rápidamente frente a las crisis económicas, la pérdida de empleo o la falta de oportunidades laborales.
No existe una sola informalidad
Uno de los principales aportes del análisis de Javier Herrera consiste en advertir que la informalidad no puede entenderse como una realidad uniforme. En el Perú coexisten diferentes formas de informalidad, con causas, características y necesidades distintas.
Por un lado, se encuentran los trabajadores que desarrollan pequeños emprendimientos individuales o familiares que no están registrados ante la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (Sunat). Muchos de estos negocios no nacen como proyectos empresariales planificados, sino como una respuesta inmediata a la falta de empleo y de ingresos.
Son actividades de supervivencia que permiten cubrir necesidades básicas, pero que difícilmente generan excedentes para invertir, innovar o contratar trabajadores. En numerosas ocasiones, estos emprendimientos desaparecen antes de cumplir cinco años. No todos los negocios informales son empresas en crecimiento: muchos son mecanismos de subsistencia creados ante la ausencia de mejores oportunidades.
También existe el empleo informal dentro de empresas formales. En este caso, los trabajadores desempeñan sus labores sin contrato o sin recibir beneficios sociales como vacaciones, seguro de salud, gratificaciones o compensación por tiempo de servicios. Durante mucho tiempo se asumió que estos trabajadores tenían las mismas motivaciones que quienes operaban en empresas informales. Sin embargo, esta interpretación resulta incompleta, porque sus circunstancias laborales y las responsabilidades de sus empleadores son diferentes.
Otro grupo importante se encuentra dentro del propio Estado. Se trata de trabajadores contratados mediante modalidades que no les proporcionan todos los derechos y beneficios de una relación laboral estable. El artículo menciona particularmente a los trabajadores bajo Contrato Administrativo de Servicios (CAS), régimen creado en 2008 como una respuesta transitoria, pero que terminó extendiéndose durante años.
De acuerdo con la información presentada, los aproximadamente 376.000 trabajadores CAS representan el 23,7 % del total de trabajadores del Estado, según Servir. Esto demuestra que la informalidad o la precariedad laboral no pertenece exclusivamente al sector privado: también puede presentarse dentro de la administración pública.
¿Quiénes conforman el empleo informal urbano?
La EPEN señala que el 65,3 % de los trabajadores urbanos son informales. Sin embargo, este porcentaje general oculta una composición bastante diversa.
Casi un tercio del total de trabajadores urbanos, el 30,3 %, corresponde a independientes que emprendieron pequeños negocios y crearon su propio puesto de trabajo. Otro 11,6 % está constituido por asalariados de empresas informales.
Los trabajadores que laboran informalmente dentro de empresas formalmente constituidas representan el 15,1 % del total. A ellos se suma un 2 % de asalariados informales en el sector público y un 5,5 % de trabajadores familiares.
En conjunto, el 41,9 % de los trabajadores urbanos son informales dentro de negocios y empresas informales. Estas cifras permiten comprender que el fenómeno no se limita a los vendedores ambulantes ni a las pequeñas actividades comerciales. También incluye a trabajadores empleados irregularmente por organizaciones que sí se encuentran formalmente registradas.
Las mujeres y los trabajadores pobres, los más afectados
La informalidad tampoco afecta por igual a todos los grupos de la población. Según la información analizada, la informalidad urbana es mayor entre las mujeres, con un 67,2 %, frente al 62,3 % registrado entre los hombres.
Esta diferencia tiene una explicación económica. Las mujeres presentan una mayor concentración en actividades precarias y de menores ingresos. Entre las trabajadoras informales, sus ingresos son 28,4 % inferiores a los obtenidos por los asalariados informales que trabajan en empresas, lo que evidencia la doble vulnerabilidad que enfrentan: mayor exposición a la informalidad y menores remuneraciones.
La pobreza también tiene una relación directa con este fenómeno. El 48,4 % de los trabajadores informales son pobres, una proporción que casi duplica la observada entre los trabajadores asalariados informales, situada en 28,4 %.
La movilidad de los trabajadores es otro elemento revelador. Una mayor proporción de informales que laboran en empresas formales ha migrado durante los últimos cinco años desde otros departamentos del país o desde el extranjero. Esto indica que las personas que llegan a una nueva ciudad, sin redes de apoyo o experiencia local, pueden terminar aceptando empleos sin protección laboral.
El nivel educativo también marca una diferencia significativa. Los trabajadores de negocios informales presentan, en promedio, menor educación que quienes trabajan informalmente en empresas formales: 38,8 % frente a 17,9 %, respectivamente, en el indicador señalado por el autor. La educación y la capacitación, por tanto, continúan siendo factores determinantes para acceder a empleos más productivos y protegidos.
¿La informalidad es una elección o una consecuencia de la exclusión?
Durante años se ha difundido la idea de que muchos empresarios permanecen en la informalidad porque formalizarse resulta costoso, lento y complicado. Bajo esta explicación, bastaría con simplificar los trámites y reducir los costos administrativos para que las empresas ingresaran voluntariamente a la economía formal.
Sin embargo, experiencias como el Régimen Único Simplificado no han producido los resultados esperados. De acuerdo con el análisis, esto se explica porque más de la mitad de los dueños de empresas informales —el 57,5 %— no posee estudios superiores. Asimismo, muchos iniciaron sus negocios porque no pudieron encontrar un empleo asalariado debido a su nivel de calificación.
Para una parte considerable de la población, emprender informalmente no fue una elección libre, sino una respuesta a la exclusión del mercado laboral formal. Estas personas tuvieron que crear su propio puesto de trabajo porque la economía no logró ofrecerles una oportunidad adecuada.
No obstante, también existe otro grupo que permanece fuera de la formalidad por decisión propia. Algunos emprendedores consideran que obtienen mayores ingresos trabajando de forma independiente, continúan una tradición familiar o simplemente desean conservar su autonomía.
Entre quienes no se han formalizado, más de la mitad no considera necesario hacerlo. El 28,3 % manifiesta que su negocio es demasiado pequeño o que produce muy poco, mientras que el 9,8 % señala que se trata de una actividad temporal o eventual. Un 5,1 % no se registra debido a la complejidad de los trámites, el tiempo requerido o la falta de información.
Tan solo un 1,3 % reconoce que no se registró porque no podría asumir la carga tributaria si ingresara a la formalidad. Este dato cuestiona la idea de que la evasión de impuestos sea la causa principal de toda la informalidad. La voluntad de evitar impuestos existe, pero no explica por sí sola la magnitud del problema.
La productividad determina las posibilidades de formalización
La informalidad está estrechamente relacionada con la productividad del negocio y con su inserción dentro de la economía. El futuro de cada emprendimiento depende de factores como la formación del propietario, la capacitación empresarial, el acceso al crédito, la capacidad para innovar y su vinculación con mercados formales.
Un negocio que encuentra un nicho de mercado, mejora su productividad y accede a nuevas oportunidades puede necesitar emitir facturas, relacionarse con proveedores formales o exportar sus productos. En ese momento, la formalización deja de ser solamente una obligación y comienza a convertirse en una herramienta para crecer.
La productividad conduce a la formalidad: un negocio que crece, accede a mercados y necesita emitir comprobantes encuentra mayores incentivos para formalizarse.
Esta idea cambia completamente el enfoque tradicional. La formalización no debería comenzar únicamente con sanciones, inspecciones o amenazas. Antes de exigir que una empresa cumpla todas las obligaciones administrativas, resulta necesario preguntarse si cuenta con las capacidades, los ingresos y las oportunidades suficientes para sobrevivir dentro de la formalidad.
Una política diferente para cada realidad
El principal error de las políticas públicas ha sido tratar de colocar todas las formas de informalidad dentro de una misma categoría. Sin embargo, no puede aplicarse la misma solución a un negocio familiar de subsistencia, a una empresa con posibilidades de expansión, a una compañía formal que evade sus obligaciones laborales y a una institución pública que mantiene trabajadores en condiciones precarias.
Para los trabajadores independientes y los negocios de subsistencia, la prioridad debe ser mejorar la productividad y fortalecer sus capacidades mediante capacitación, acceso al crédito y vinculación con mercados y empresas formales.
Los emprendimientos con potencial de crecimiento necesitan acompañamiento para transitar hacia la formalidad. El acceso al financiamiento, a proveedores, a cadenas comerciales y a nuevos mercados puede convertirse en un incentivo mucho más efectivo que la imposición de sanciones.
En las empresas formalmente constituidas que mantienen trabajadores informales, la prioridad debe ser la fiscalización y el cumplimiento de la legislación laboral. No se puede considerar de la misma manera a quien crea un pequeño negocio para sobrevivir y a una empresa formal que deliberadamente niega derechos a sus trabajadores.
En el sector público, corresponde regularizar progresivamente a quienes realizan funciones permanentes. Si el propio Estado mantiene formas precarias de contratación, pierde autoridad para exigir al sector privado que respete plenamente los derechos laborales.
Formalizar no significa solamente registrar
La informalidad peruana no se resolverá únicamente entregando números de registro, reduciendo formularios o aumentando las inspecciones. Una empresa registrada, pero sin productividad, financiamiento, clientes ni posibilidades de crecimiento, puede regresar rápidamente a la informalidad o desaparecer.
La verdadera formalización requiere empleos productivos, negocios sostenibles, protección social, acceso al crédito, educación y mercados capaces de generar oportunidades. También exige diferenciar entre quienes permanecen informales por necesidad y quienes incumplen deliberadamente sus responsabilidades.
La conclusión es clara: no existe una sola informalidad, sino múltiples informalidades que responden a diferentes realidades económicas y sociales. Por ello, el Perú necesita abandonar las recetas generales y construir políticas específicas para cada grupo.
Combatir la informalidad no significa perseguir indiscriminadamente a todos los trabajadores y emprendedores que se encuentran fuera del sistema. Significa comprender por qué llegaron allí, qué obstáculos enfrentan y qué condiciones necesitan para avanzar.
La formalización sostenible no se impone únicamente mediante sanciones: se construye creando productividad, oportunidades, protección laboral y posibilidades reales de crecimiento.
